在土地储备和土地一级开发ღ★ღღ，以及所谓的做地政策环节ღ★ღღ，遇到最多的问题是ღ★ღღ，三者相同么？有什么区别？

　　土地储备和土地一级开发二者之间ღ★ღღ，基本上是粮食仓库和粮食公司的区别ღ★ღღ。粮食仓库主要负责储备(土地储备)欧宝体育网页登录ღ★ღღ，粮

　　食公司负责收购ღ★ღღ、销售粮食(一级开发)ღ★ღღ，其间也存在储存的环节ღ★ღღ；而做地政策ღ★ღღ，恰好相当于没有粮仓的粮食公司ღ★ღღ。

　　土地储备ღ★ღღ，在国土资规[2017]17号文《土地储备管理办法》具有其明确的定义ღ★ღღ，是指县级(含)以上国土资源主管部门……依法取得土地ღ★ღღ，组织前期开发ღ★ღღ、储存以备供应的行为ღ★ღღ。简称为“储存以备供应”ღ★ღღ。

　　一般认为的“土地一级开发”并不是一个官方用语ღ★ღღ，在国土资源部(自然资源部)和财政部这样的国家部委文件中几乎从没见过ღ★ღღ。

　　2.土地一级开发的拓展ღ★ღღ，还应进一步包括土地和产业发展规划欧宝体育app官网下载ღ★ღღ，ღ★ღღ，进而拓展到园区ღ★ღღ、片区开发ღ★ღღ，是新型城镇化建设的主要组成部分伊能静任达华ღ★ღღ。

　　做地政策ღ★ღღ，一般是指通过委托企业投资土地的征拆建设ღ★ღღ，使其由“毛地”变成“净地”ღ★ღღ，由“生地”变成“熟地”欧宝体育ღ★ღღ。ღ★ღღ，并取得相应收入的过程ღ★ღღ。

　　由于财综4号文规定ღ★ღღ，土地储备工作不得委托给土地储备以外的机构承担ღ★ღღ，因此ღ★ღღ，做地政策不可能包含土地储备工作内容ღ★ღღ。做地和土地储备ღ★ღღ，是工作内容完全不同的两类业务ღ★ღღ。

　　按照17号文的表述ღ★ღღ，土地储备业务范围包括①征拆收回ღ★ღღ、②前期开发(七通一平[1])两个重要环节ღ★ღღ，从而进行“储存以备供应”ღ★ღღ。

　　虽然ღ★ღღ，4号文[2]规定ღ★ღღ，“土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担ღ★ღღ，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作(文件原文均以紫色字体表示)”ღ★ღღ；但是在客观上ღ★ღღ，对于①征拆收回伊能静任达华ღ★ღღ、②前期开发(七通一平)两个环节ღ★ღღ，储备机构均不能独立完成ღ★ღღ，现实操作中基本上是委托给住建部门(①拆迁部门和②建设部门)来实施的ღ★ღღ；因此ღ★ღღ，也只有“储存以备供应”环节能够由储备机构独立完成ღ★ღღ；当然ღ★ღღ，交易环节是必须由国土资源及财政部门来完成的ღ★ღღ。

　　4号文规定ღ★ღღ，“土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担”ღ★ღღ，准确地说ღ★ღღ，这个禁令是指“各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作”伊能静任达华ღ★ღღ，并不仅仅禁止平台公司从事土地储备业务ღ★ღღ，其他任何机构都不可以从事土地储备业务ღ★ღღ；但不能说完全禁止了“平台公司或其他机构从事土地一级开发的全部环节”ღ★ღღ，客观上在10号文[3]之前ღ★ღღ，片区开发类PPP项目中也一直在这样操作ღ★ღღ。

　　依照国办发7号文[4]要求“推进开发区建设和运营模式创新ღ★ღღ。……按照国家有关规定投资建设ღ★ღღ、运营开发区ღ★ღღ，或者托管现有的开发区ღ★ღღ，享受开发区相关政策”ღ★ღღ，实施的ABO和BOT等模式ღ★ღღ，也可以将土地一级开发的部分合规有效环节融合到项目总体方案之中欧宝体育网页登录ღ★ღღ。

　　由于4号文规定土地储备工作不得委托给土地储备以外的机构承担ღ★ღღ，因此ღ★ღღ，做地政策不可能包含土地储备工作内容ღ★ღღ。

　　目前大多数颁布做地政策的地市都注意到了这一点ღ★ღღ，从而在表面上形成了做地完成后交由土地储备中心储备ღ★ღღ，然后待土地出让后支付做地款项的程序安排ღ★ღღ，虽然不违反4号文的相关规定ღ★ღღ，但是违反了土地管理法规和不得新增隐性债务的相关规定伊能静任达华ღ★ღღ。

　　按照4号文“土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担ღ★ღღ，……其他机构一律不得再从事新增土地储备工作”的规定ღ★ღღ，包括平台公司ღ★ღღ、社会资本在内的任何其他机构ღ★ღღ，均不得承担土地储备工作ღ★ღღ，其核心标志在于土地储备证的持有ღ★ღღ。

　　按照4号文规定ღ★ღღ，“项目承接主体或供应商应当严格履行合同义务ღ★ღღ，按合同约定数额获取报酬欧宝体育官网在线入口ღ★ღღ，ღ★ღღ，不得与土地使用权出让收入挂钩伊能静任达华ღ★ღღ，也不得以项目所涉及的土地名义融资或者变相融资”ღ★ღღ。

　　按照财金[2016]91号文[5]“不得借未供应的土地进行融资欧宝体育网页登录ღ★ღღ，……不得与土地出让收入挂钩”的规定ღ★ღღ，同样适用于PPP项目之外的情形ღ★ღღ，包括土地出让收入扣除征拆成本和税费之后净收益分成的模式ღ★ღღ，仍然属于违规行为ღ★ღღ。

　　按照财预[2017]87号文[6]“严禁将……基础设施建设ღ★ღღ，储备土地前期开发ღ★ღღ，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目ღ★ღღ。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目”的规定ღ★ღღ，包括财综[2016]4号文所述的“与储备宗地相关的道路ღ★ღღ、供水ღ★ღღ、供电ღ★ღღ、供气ღ★ღღ、排水ღ★ღღ、通讯ღ★ღღ、照明ღ★ღღ、绿化ღ★ღღ、土地平整等基础设施建设(七通一平)”在内的储备土地的前期开发ღ★ღღ，仍然不可作为购买服务内容ღ★ღღ。

　　做地政策的实质ღ★ღღ，绕不开“二级补一级”违规欧宝体育网站网址ღ★ღღ，ღ★ღღ，很多咨询机构ღ★ღღ、自媒体对于“二级补一级”得意洋洋朗朗上口ღ★ღღ，却不知道其实质上是不打自招的著名违规模式ღ★ღღ。

　　这是因为ღ★ღღ，“二级补一级”ღ★ღღ，就是以书面的形式规定ღ★ღღ，以土地出让收入为来源支付ღ★ღღ、偿还ღ★ღღ、补偿一级开发中的社会资本投资的做法ღ★ღღ，相当于是明确说明了ღ★ღღ，土地整理完成时ღ★ღღ，地方政府没有支付相应款项欧宝体育网站ღ★ღღ，ღ★ღღ，待土地出让获得收入后ღ★ღღ，用来支付土地一级开发费用ღ★ღღ，从而坐实了延后支付款项的违规举债行为ღ★ღღ。

　　我们通常所说的“二级补一级”ღ★ღღ，是指在一级开发环节由社会资本投资人进行投资(或者提供征拆服务)ღ★ღღ，待土地出让进入二级开发环节后ღ★ღღ，用土地出让收入支付土地一级开发成本的做法ღ★ღღ。

　　与一二级联动ღ★ღღ、土地收入分成ღ★ღღ、毛地摘牌ღ★ღღ、勾地等做法相类似ღ★ღღ，“二级补一级”是违反违规举债相关规定的行为欧宝体育网页登录ღ★ღღ，也是违反土地管理法规的行为ღ★ღღ。

　　【反证法】2016年财综4号文禁止土储中心以外的任何机构从事土地储备工作ღ★ღღ，也在全国范围内叫停了包括土地储备中心为主体在内的土地储备贷款ღ★ღღ，——土储中心不能申请的ღ★ღღ，难道平台公司ღ★ღღ、社会资本就可以申请了么？我们的监管部门有那么好糊弄么？

　　财政管理采取收支两条线制度ღ★ღღ，不能将某个特定财政收入与某项付款责任做一一对应的挂钩ღ★ღღ。我们通常讲的“以收定支”伊能静任达华ღ★ღღ，指的是总量的平衡ღ★ღღ，可不是将收支挂钩的意思ღ★ღღ。

　　某些观点指出ღ★ღღ，“二级补一级”违反土地管理法规ღ★ღღ，我们在这里将有关土地出让需具备条件的法规原文提供如下ღ★ღღ：

　　(一)土地权利清晰ღ★ღღ；(二)安置补偿落实到位ღ★ღღ；(三)没有法律经济纠纷ღ★ღღ；(四)地块位置ღ★ღღ、使用性质ღ★ღღ、容积率等规划条件明确ღ★ღღ；(五)具备动工开发所必需的其他基本条件ღ★ღღ。

　　更重要的是ღ★ღღ，“二级补一级”是新增隐性债务的违规举债行为ღ★ღღ。地方在向社会资本购买征拆服务和采购前期开发工程的工作ღ★ღღ，应当在土地收储前完成ღ★ღღ，以便于满足土地出让条件ღ★ღღ，然后安排土地出让ღ★ღღ。

　　把向社会资本支付费用的时点安排在出让土地获取土地收入(可能是土地出让之后半年)之后ღ★ღღ，显然是与拖欠工程款的做法是如出一辙的ღ★ღღ。

　　“轨道交通场站及周边土地综合开发范围原则上包括轨道交通线米ღ★ღღ、……用地边界范围线米以及筹资地块ღ★ღღ，……

　　“……市内五区ღ★ღღ、各开发区的轨道交通综合开发用地出让后的土地出让总价款ღ★ღღ，在扣除xx%计提事项后ღ★ღღ，剩余xx%的成本及净收益全部拨付做地主体”ღ★ღღ。

　　上述“二级补偿一级”的违法规定ღ★ღღ，是通过借债方式实施土地一级开发ღ★ღღ，待财政收到土地出让收入后偿还债务本息的做法ღ★ღღ。“二级补偿一级”的做法ღ★ღღ，违反了国土部53号令《闲置土地处置办法》中ღ★ღღ，有关土地出让必备条件之一的“安置补偿落实到位”的要求ღ★ღღ；也违反了禁止新增隐性债务违规举债的规定ღ★ღღ。同时ღ★ღღ，将未来归属财政的土地出让收入ღ★ღღ，按一定比例“拨付”给xx集团ღ★ღღ，这是违反财政收支两条线管理原则ღ★ღღ，典型的“将预期土地出让收入用作企业偿债资金来源”的做法ღ★ღღ。

　　轨交场站一般是与土地二级开发关联ღ★ღღ，与土地一级开发环节很难合规发生关系ღ★ღღ，这也是在实操中TOD模式无法解决土地一级开发资金筹集问题的主要原因ღ★ღღ。而且ღ★ღღ，文件还将土地一二级联动政策的领域进行了空前的扩展ღ★ღღ。如其所述ღ★ღღ，这种扩展ღ★ღღ，不仅仅是500米欧宝体育网页登录ღ★ღღ、800米ღ★ღღ、1000米等半径和用地边界范围欧宝体育网页登录ღ★ღღ，而且还包括筹资地块(“为筹集轨道交通建设资金ღ★ღღ，各出资责任主体在辖区范围内划定可成片开发建设的土地作为筹资地块”)ღ★ღღ，因此可能不仅仅局限于轨交项目本身所涉及的地块ღ★ღღ，按照1000米半径再考虑到筹资地块的存在ღ★ღღ，面积可能会占到该地区的20-50%欧宝体育网页登录ღ★ღღ，也不是完全不可能的ღ★ღღ。

　　片区开发通过产业导入绩效考核ღ★ღღ，避免了滞后的财政支出责任ღ★ღღ，从而建立了片区开发的两大合规性支柱ღ★ღღ，保证了片区开发的健康发展ღ★ღღ。